En arbeidstakers lojalitetsplikt overfor arbeidsgiver følger av ulovfestet rett, mens ytringsfriheten er en grunnleggende menneskerettighet. Den følger også av Grunnlovens § 100, som fastsetter: ”Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.” Temaet er hvordan grensen mellom ytringsfriheten og lojalitetsplikten skal trekkes innen helsevesenet.
Karakteristiske forhold ved helsevesenet
Helsevesenet har som formål å forebygge og behandle sykdom i befolkningen. Helsevesenet drives i meget stor grad av offentlige midler, og er bl.a. avhengig av budsjettvedtak truffet av politiske organer. Vedtakene gjelder den totale økonomiske ramme, men også den innbyrdes prioritering, og på en rekke plan innen helsesektoren.
Leger vil i kraft av sin stilling og faglige bakgrunn gjerne føle et spesielt faglig og menneskelig ansvar for at pasientene får tilfredsstillende behandling. Frustrasjon over manglende økonomiske ressurser kan føre til manglende motivasjon og dermed svekkelse av behandlingen. Et paradoks er også at avstanden mellom den behandling vitenskapen muliggjør og den behandling man i praksis kan tilby, stadig blir større.
Hensyn bak ytringsfriheten
Spørsmålet om hvordan myndighetene bør forholde seg til helsesituasjonen er et sentralt samfunnsspørsmål, som selvsagt må bli gjenstand for løpende offentlig debatt. Helsepolitisk debatt tjener flere formål:
– Gi administrative myndigheter incitament til hensiktsmessig disponering av ressursene
– Føre til at svakheter påpekes og forbedres
– Bidra til belysning av konsekvenser og dermed bedret avgjørelsesgrunnlag
– Avsløre negative konsekvenser for andre samfunnsinteresser og således motvirke sektortenkning
– Fremme helsevesenets tillit og troverdighet i befolkningen
Adekvat informasjon er en forutsetning for offentlig debatt. Det er derfor av vesentlig betydning for demokratiet at det gis informasjon, også fra ansatte i helsevesenet. For å få en reell og konkret debatt er det viktig at ansattes og særlig legers innsikt og erfaring kommer frem.
Ytringsfriheten gjelder ikke ubetinget, og begrenses ved lovbestemmelser. Ytringsfriheten kan imidlertid ikke begrenses utilbørlig ved lov, retten er derfor relativ. Tilsvarende utilbørlighetsgrense må gjelde også overfor begrensninger som ellers gjøres i arbeidsforholdet, f.eks. ved reglementer. Slike vedtak, i strid med denne begrensning, vil følgelig være ugyldige.
Lojalitetskravet i arbeidsforhold
Lojalitetskravet innebærer at arbeidstaker tilbørlig må fremme arbeidsgivers interesser. Lojalitetsplikten er ikke ubetinget, arbeidstakerens eller samfunnsmessige interesser kan, dersom de er tilstrekkelig tungtveiende, fremmes på bekostning av arbeidsgiverens. Det avgjørende vil være om arbeidstakeren har opptrådt på tilbørlig måte. Tilbørlighetsvurderingen er avhengig av hvilke andre forpliktelser som påhviler arbeidstakeren, lojalitetsplikten er derfor noe relativ.
Ved tilbørlighetsvurderingen er det av betydning om uttalelsen har skadevirkninger for helsevesenets omdømme. Interne uttalelser og uttalelser overfor omverdenen vurderes følgelig forskjellig. Bevisst uriktige uttalelser eller grunnløs kritikk fremmer ingen beskyttelsesverdig interesse og er dermed brudd på lojalitetsplikten. Tilbørlighetsstandarden innebærer at den ansatte må utvise rimelig grad av aktsomhet overfor holdbarheten av de faktiske forhold uttalelsene er basert på. Videre stilles krav til uttalelsens form . Formkravene er strengere for uttalelser avgitt offentlig enn for uttalelser på arbeidsplassen.
Grensene for lojalitetsplikten trekkes relativt romslig for interne uttalelser, strammere utad. Lojalitetskravet får mindre vekt ved uttalelser om forhold av generell karakter, ettersom dette i mindre grad rammer arbeidsgiver og bærer preg av å være uttalelser om samfunnsforhold som er berettigede etter Grunnloven. Uttalelse som har til formål å fremme egeninteresser vil lettere stride mot lojalitetskravet enn uttalelser som har pasientenes interesse til formål.
Tjenestevei
Interne uttalelser ligger til grunn for fordelings- og prioriteringsvedtak. Uttalelsene behandles internt og skal etter prinsippene for god forvaltningsskikk inneholde angivelse og begrunnelse av et vedtaks konsekvenser. Ettersom ansatte plikter å avgi disse uttalelsene, reiser ikke dette problemer i forhold til ytringsfrihet/lojalitetsplikt.
Om budsjettvedtak, innsparingstiltak mv.
Det klare utgangspunktet er at ansatte kan diskutere konsekvenser av budsjett- og innsparingsvedtak. Det er således full adgang til å gi uttrykk for betenkeligheter og misnøye så lenge dette ikke uten reell grunn overdrives. Ansattes interesse for forsvarligheten av sikkerhetsnormer er ikke et negativt trekk som gir oppsigelsesgrunn med mindre ”en slik interesse uten reell grunn overdrives”.
Uttalelser til overordnet organ
Siden det er viktig å sikre at overordnede organer har oversikt over konsekvensene av budsjett- og innsparingsvedtak, er det adgang for den enkelte til å gjøre overordnede organer innen institusjonen oppmerksom på betenkeligheter. Avdelingsledelsen bør vanligvis underrettes om henvendelsen. Slike henvendelser må være saklige og tilbørlige i språkbruken.
Uttalelser til interesseorganisasjoner mv.
Det er i utgangspunktet adgang til å ta opp negative konsekvenser av budsjett- og innsparingsvedtak med en interesseorganisasjon, f.eks. Den norske lægeforening. Ved uttalelser i fora der de tilstedeværende ikke har direkte kjennskap til forholdene, stilles det imidlertid strengere krav til holdbarhet og form.
Uttalelser til overordnede organer utenfor helseinstitusjonen
Lojalitetskravet hindrer heller ikke uttalelser direkte til overordnet organ. Selv om kritikk kan virke uheldig for institusjonen som fattet vedtaket, er det avgjørende at overordnet organ skal påse at midler anvendes mest mulig hensiktsmessig. Institusjonens interesser ivaretas ved at denne vil ha adgang til å kommentere henvendelsen. Ettersom overordnede organ ikke har direkte kjennskap til forholdene, stiller lojalitetsplikten høyere krav til form og holdbarhet enn ved uttalelser internt og overfor interesseorganisasjoner.
Uttalelser til massemediene
Ansattes ytringsfrihet om helsepolitiske spørsmål gjelder også overfor mediene, men innenfor lojalitetskravets rammer. Konsekvenser av budsjettvedtak og innsparingstiltak er i denne sammenheng helsepolitiske spørsmål.
Lojalitetskravets begrensninger gjelder særlig uttalelser som knytter seg til den institusjon man er ansatt ved, bl.a. fordi slike uttalelser kan inneholde argumentasjon til fordel for egen sektor, institusjon eller avdeling. Uttalelsen kan følgelig innebære fare for begunstigelse på bekostning av andre institusjoner eller avdelinger. Spørsmålet er om denne faren skal være avgjørende i forhold til ytringsfriheten.
Prinsipielt står vedtak truffet av helseinstitusjonens egne organer neppe i annen stilling enn vedtak truffet av andre organer. Kritiske uttalelser kan gi opphav til fornyede vurderinger, noe som innebærer en vesentlig garanti for holdbarheten og hensiktsmessigheten av vedtakene. Dessuten ville det være betenkelig om den organisatoriske oppbygningen skulle være avgjørende for ytringsfriheten.
Lojalitetskravet innebærer imidlertid at uttalelsene må ha en tilbørlig form og være holdbare med hensyn til de faktiske forhold. Kravene her er strengere ettersom uttalelser i mediene rettes mot allmennheten, som mangler spesiell kunnskap om forholdene. Det må videre gjøres klart at vedkommende uttaler seg på egne vegne.
Prinsipielt kan både nøktern og polemisk form velges, men sistnevnte vil lettere ansees som utilbørlig. Formen må uansett vurderes ut fra situasjonen. Det stilles ikke samme krav i muntlige diskusjoner som i skriftlige innlegg, der det er bedre anledning til å overveie formuleringene. Redaksjonell plassering og presentasjonsform som mediene selv har hånd om er i denne sammenheng irrelevant, fordi den som uttaler seg, vil ha liten eller ingen innflytelse på dette.
Stillingens art har også betydning for kravet til holdbarhet, og ansatte som uttaler seg om forhold de kjenner fra sitt arbeid, kan lettere få gehør for synspunktene hos allmennheten. Det stilles følgelig relativt høye krav til holdbarhet når en lege uttaler seg om helsepolitiske spørsmål. Det vil derfor være i strid med lojalitetskravet hvis en lege uttaler seg til mediene uten å ha foretatt rimelige undersøkelser.
Holdbarhetskravet innebærer neppe at uttalelsen må være balansert. At de omtalte forhold ikke er verre enn ved andre institusjoner, får eventuelt komme frem av en etterfølgende debatt.
Den gjensidige samarbeidsplikt i arbeidsforhold hviler på det prinsipielle syn at motsetninger skal løses gjennom kommunikasjon. Mye taler derfor for at en ansatt vanligvis bør ta opp forhold internt før han på eget initiativ går til mediene. Hvis forholdene allerede har vært diskutert internt eller i mediene, kan det neppe kreves intern orientering på forhånd. Under enhver omstendighet kan det ikke kreves at en konkret uttalelse forelegges overordnede før offentliggjøring, ettersom dette innebærer fare for forhåndssensur og reell innskrenkning av ytringsfriheten. De nødvendige begrensninger følger her av holdbarhetskravet.
I spesielle tilfeller kan en ansatt ha særlig foranledning til å delta i en pågående debatt, men også her gjelder tilbørlighetsstandarden. Kravene til form kan imidlertid i noen grad tilpasses den benyttede formen i de innlegg man vil imøtegå.
Retningslinjer og vedtak mv. om ansattes adgang til å uttale seg
Som nevnt setter utilbørlighetsstandarden skranker for hvor sterkt ytringsfriheten kan innskrenkes ved lovgivning og andre vedtak. Det er grunn til å presisere at ytringsfrihet for ansatte – herunder offentlig ansatte – ikke bare tar sikte på å sikre den enkeltes personlige rettigheter, men også på ivaretakelsen av tungtveiende samfunnsmessige hensyn. En ansatt kan derfor ikke ved avtale eller egen erklæring gi avkall på sin ytringsfrihet utover det som følger av utilbørlighetsstandardens rammer.
Helseinstitusjoner har gjerne retningslinjer for sine ansatte. Plikt til å orientere eller ha tillatelse fra ledelsen før man gir uttalelser på egne vegne innebærer fare for forhåndssensur og reell innskrenkning av ytringsfriheten. Slike krav i retningslinjene vil således motvirke åpen offentlig debatt om institusjonens forhold og vil neppe være gyldige.
Etter helsetilsynsloven § 1 (1) har Statens helsetilsyn ”det overordnede faglige tilsyn” med helsetjenesten i landet. Dette uttrykk omfatter ikke bare faglig-medisinske, men også administrative forhold. Helsetilsynet har derfor kompetanse til å pålegge en helseinstitusjon å endre retningslinjer og vedtak om ansattes adgang til å uttale seg offentlig i mediene. Dette gjelder også ansattes uttalelser om helseinstitusjonens egne forhold.
Artikkelen er i hovedsak et sammendrag av en betenkning om legers ytringsfrihet utarbeidet av forfatteren for Den norske lægeforening i november 1993 (2). Betenkningen er tidligere omtalt i Tidsskriftet (3). Takk til vitenskapelig assistent Marianne Jenum for hennes arbeid med utarbeidingen av dette sammendraget.
