Omfanget av grensehandel, taxfreeimport og smugling av tobakk til Norge

Materiale og metode

Registrert salg. Opplysninger om det registrerte salget av fabrikkfremstilte sigaretter og rulletobakk ble hentet fra Toll- og avgiftsdirektoratet. Salget av fabrikkfremstilte sigaretter, som var oppgitt i antall, ble omregnet i vekt ved å sette en sigarett til 1 g.

Grensehandel og avgiftsfri reiseimport. Opplysninger om grensehandel og avgiftsfri reiseimport ble hentet inn fra landsrepresentative spørreskjemaundersøkelser som Statistisk sentralbyrå har utført på oppdrag fra Sosial- og helsedirektoratet. I disse ble dagligrøykere stilt følgende spørsmål: Hvor mange av sigarettene du røykte de siste 24 timene var kjøpt i …? I perioden 1990 – 93 kunne respondenten benytte følgende svaralternativer: «i Norge», «i Sverige», «taxfree» og «andre steder». I perioden 1997 – 2001 var «i Danmark» kommet med som svaralternativ, samtidig som «taxfree» var erstattet med «i utlandet ellers». «Andre steder» var ekskludert som svarmulighet.

Årlig hadde mellom 385 og 776 dagligrøykere i alderen 16 – 74 år svart på spørsmålet i den perioden det hadde vært stilt. Svarene ble oppgitt i antall sigaretter anskaffet i hvert av de respektive land. Akkumulering av antall sigaretter i hver svarkategori gjorde det mulig å beregne relative fordelinger av forsyningskildenes størrelse for den aktuelle undersøkelsespopulasjonen.

Det ble antatt at den prosentandel av sigarettene som var oppgitt å være anskaffet i Norge, tilsvarte det registrerte salget av sigaretter og røyketobakk samme år. På dette grunnlag lot det seg gjøre å beregne vekten på det øvrige tobakksforbruket som kom fra de uregistrerte forsyningskildene.

Smugling. For smugling finnes ingen andre opplysninger enn de beslag som rapporteres fra Tollvesenet. I beregningene ble det antatt at disse inndragelsene utgjorde 10 % av det reelle smuglede kvantum til Norge. Tollvesenet oppgir beslagene av rulletobakk i kilo og fabrikkfremstilte sigaretter i antall.

En svensk undersøkelse lå til grunn for å anta at 70 % av de smuglede sigarettene stammet fra organisert containersmugling eller fra den yrkesrelaterte smuglingen (5, 6). De øvrige 30 % antas å være selvbrukssmugling fra Sverige, Danmark eller utlandet ellers, og er dermed allerede regnet med i svarene som ble avgitt om innkjøpssted for sigaretter røykt de siste 24 timer.

Periode. For å gjøre anslagene robuste for tilfeldige variasjoner, ble data for perioden 1997 – 2001 lagt til grunn for beregning av et gjennomsnittsforbruk for hver forsyningskilde.

Resultater

Respons. Det lar seg ikke gjøre å beregne direkte respons i spørreskjemaundersøkelsene om sigarettenes innkjøpssted. Den generelle respons i røykevaneundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå har i perioden 1997 – 2001 vært ca. 70 %. Spørsmålssekvensen om røykevaner ble stilt i en større omnibusundersøkelse etter flere andre temaer, og det antas derfor at svarresponsen fra røykerne ikke avviker vesentlig fra den generelle responsen. Av 1 968 respondenter som oppgav status som dagligrøyker i perioden 1997 – 2001, svarte 1 912 personer – eller 97 % – på spørsmålene om innkjøpsland for sigarettene som var røykt de siste 24 timer.

Totalforbrukets sammensetning etter forsyningskilde. Det årlige gjennomsnittlige totalforbruket av sigaretter og røyketobakk i perioden 1997 – 2001 var 6 675 tonn. Av dette oppgis 74 % å være kjøpt i Norge (tab 1). Handelen i Sverige og Danmark representerte henholdsvis 11 % og 5 %, mens ytterliggere 9 % var kjøpt i utlandet ellers. Den yrkesrelaterte og den organiserte smuglingen svarte for 1 % av tobakksforsyningen (ikke i tabellen).

Utviklingen i det uregistrerte forbruket. Andelen tobakk som oppgis å være kjøpt i Norge er blitt redusert med ca. 20 prosentpoeng siden begynnelsen av 1990-årene (tab 1). Svenskehandelen økte i samme periode fra 3 – 4 % til 10 – 15 %. Store enkeltbeslag av smuglersigaretter og røyketobakk er meget utslagsgivende i Tollvesenets oppgaver over inndragelser, og statistikken viser store årlige variasjoner, uten noen klar økning eller reduksjon (tab 2).

Forbrukskilder hos ulike grupper røykere. Ulike røykergrupper benytter i forskjellig grad de uregistrerte forsyningskildene for tobakk. Særlig er det stor geografisk variasjon. Bare 56 % av sigarettene som forbrukes av dagligrøykere i Østfold/Vestfold var kjøpt i Norge (tab 3).

Diskusjon

Resultatene indikerer at omfanget av det uregistrerte forbruket har økt og at minst en firedel av nordmenns forsyning av sigaretter og røyketobakk nå handles utenfor landet. Økningen i det uregistrerte forbruket setter avgiftsnivået under sterkere press. Politikerne er i en verdikonflikt – det er uenighet mellom en uensartet gruppe av avgiftsreduksjonister på den ene side og en gruppe helseproteksjonister på den annen. I den første gruppen har vi de merkantile aktører, som vil redusere avgiftsnivået for å ivareta omsetning og sysselsetting i grensedistriktene. Dernest har vi aktører som argumenterer kriminalpolitisk, idet de mener en avgiftsreduksjon vil fjerne et incitament for smugling. Den tredje gruppen avgiftsreduksjonister er de som legger vekt på at det uregistrerte forbruket representerer tapt skatteinngang for staten.

Helseproteksjonistene mener at en prisnedsettelse vil øke andelen røykere i de mest prissensitive befolkningsgruppene – ungdom og personer med lav inntekt. Dette vil rekruttere nye røykere og øke den sosiale ulikheten i fremtidig helsestatus. De ønsker likevel å holde den uregistrerte tilførselen av tobakk lavest mulig, fordi tobakksavgiften da blir et mer effektivt virkemiddel for å redusere etterspørselen.

Vil redusert tobakksavgift øke sysselsettingen? Fra 1980 til 2001 økte prisen på tobakk 172 % mer enn økningen i konsumprisindeks i Norge. I Sverige økte tobakksprisen 71 % mer enn konsumprisindeksen, mens prisutviklingen på tobakksvarer i Danmark var 2 % lavere enn konsumprisindeksen (3). I 2002 kostet en 20-pakning Marlboro NOK 34 i Danmark, NOK 33 i Sverige og NOK 58 i Norge. Med denne prisdifferansen til Sverige må tobakk kunne klassifiseres som lokkevare, da gevinsten ved innkjøp av lovlig kvote kan finansiere transportutgiftene ved en reiseavstand til grensen på 50 km.

Likevel må vi forvente at en avgiftspolitikk som eksempelvis skulle halvere prisdifferansen på tobakk til Sverige, vil ha en begrenset effekt på grensehandelen. Svensk tobakk vil fortsatt være billigere, og det er sannsynlig at handelen med kjøttvarer trekker opp den øvrige grensehandelen fordi terskelen for å ta med seg andre varer når man først er i Sverige for å kjøpe kjøtt kan være lav.

Spørreundersøkelser foretatt av MMI i 1999 (7) og Opinion (8) i 2000 viste at kjøtt oftest ble oppgitt som viktigste handlemotiv for turer til Sverige. Grensehandelsutvalget har beregnet at kjøtt og dagligvarer utgjorde ca. halvparten av verdien på grensehandelen, mens ca. 20 % kan tilskrives tobakk (3). Dette kan tyde på at tobakksvarer ikke ligger øverst i innkjøpskurven for nordmenn på handletur i nabolandene.

I undersøkelsen fra MMI oppgav kun 29 % at en avgiftsreduksjon på tobakk i «svært stor eller noen grad» ville redusere deres interesse for å handle i nabolandene. Tilsvarende tall for matvarer var 40 % og for alkohol 39 % (7). Resultatet indikerer at avgiftsnivået på matvarer og alkohol er viktigere for grensehandelen enn avgiftsnivået på tobakk.

Vil redusert tobakksavgift redusere smuglingen? Flere forhold tilsier at det burde være en omfattende smugling av tobakk til Norge. Landet har 68 grenseoverganger til Sverige, Finland og Russland for kjøretøyer, hundrevis av brygger langs en meget lang kystlinje, samt internasjonale fergehavner og flyplasser. Samtidig har prisøkningene på tobakk vært vesentlig høyere enn i våre naboland, og prisforskjeller til land i vårt europeiske nærområde er enda større. I Polen og Baltikum kan en 20-pakning handles for mindre enn en tidel av den norske utsalgsprisen. Fortjenestemarginen på smugling fra det østlige Europa er derfor meget høy.

Det kvantum som ble beslaglagt i smuglerforsøk i perioden 1997 – 2001, utgjør imidlertid kun 0,1 % av det totale forbruket. Selv om vi skulle legge til de partier smuglersigaretter som ble oppdaget i utlandet før ankomst Norge, så forblir det beslaglagte smuglervolumet meget lite. Beslagsstatistikken har heller ikke økt etter 1996, slik som i Sverige (5). Den største enkeltinndragelsen av smuglersigaretter ble gjort i Råde i Østfold i juli 2000 og bestod av 5,6 millioner sigaretter. Dette utgjorde nærmere halvparten av hele det beslaglagte volum dette året. Går vi ut fra at den organiserte smuglingen har et kvantum på ca. 70 tonn per år – og dermed utgjør ca. 1 % av markedet – tilsvarer det ca. 13 ganger rekordbeslaget i Råde. Selv om anslaget er beheftet med stor usikkerhet, må vi anta at den organiserte smuglingen betyr lite for tobakksforsyningen. I Sverige er det beregnet at 2 % av forbruket forsynes gjennom organisert smugling (5, 6).

En intervjuundersøkelse på de mest handelspregede grenseoverganger mot Sverige, foretatt av Østlandsforskning i 2000, avdekket at det i 3 % av ca. 4 000 grensepasserende biler var kvoteovertredelser for tobakk (2). Dette indikerer at heller ikke husbrukssmuglingen betyr mye for tobakksforsyningen i Norge.

Verdensbanken (9), flere lands helsemyndigheter (10) og Verdens helseorganisasjon (11) har advart mot å bekjempe smuglingen med reduserte tobakksavgifter. I stedet foreslås effektivisering av tollkontrollen, skjerpede straffereaksjoner, systemer for bedre overvåking, merking av pakkene med destinasjonsland og økt internasjonalt samarbeid.

Vil redusert tobakksavgift gi økt statsinntekt? I Canada forsøkte man å drive priskonkurranse mot det uregistrerte markedet gjennom en avgiftsreduksjon i 1994. Her hadde realprisen på sigaretter økt med 159 % fra 1979 til 1991 samtidig med at ungdomsrøykingen var blitt mer enn halvert (12). I 1994 ble realprisen redusert med en tredel som et resultat av avgiftsreduksjonen, og ungdomsrøykingen økte umiddelbart med 20 %. Provenytapet for den kanadiske stat var 656 millioner kanadiske dollar – mer enn dobbelt så stort som predikert (13).

Grensehandelsutvalget har lansert en modell basert på økonomisk teori om konsumenters atferd, der disse tilpasser sin etterspørsel etter tobakk gitt de priser, inntekter og andre betingelser de stod overfor i 1999. Ifølge modellen ville statens proveny øke med stigende tobakkspris, til tross for at den innenlandske etterspørselen ville gå ned. Det skyldes at tilstrekkelig mange fremdeles ville kjøpe tobakk til økt pris innenlands. I 1999 utgjorde avgiftenes andel av konsumentprisen 71 %. Modellen viste at avgiftsandelen kan stige til 79 % av prisen før grensehandelen blir så stor at den utlikner nedgangen i det innenlandske salget (3).

Vil redusert tobakksavgift gi flere røykere? En omfattende litteratur viser at tobakksavgiften er et effektivt virkemiddel for å redusere etterspørselen. Øker prisen med 10 %, vil det inntre en umiddelbar etterspørselsreduksjon på 3 – 6 %, mest blant ungdom og personer med lav inntekt (14).

De fleste undersøkelser av priselastisitet er imidlertid utført i land hvor tobakk er billigere og hvor det er mindre mulighet til kjøp fra uregistrerte forsyningskilder. Begge disse forhold vil påvirke priselastisiteten, og det er derfor rimelig å stille spørsmål ved resultatenes overføringsverdi til vårt land. Det er et stort behov for å gjøre egne elastisitetsberegninger i Norge. Her i landet har det dessuten aldri forekommet avgiftsreduksjoner på tobakk. Vi har altså ikke noe observasjonsmessig grunnlag for å si hvordan dette vil slå ut i utsalgsprisen til forbruker eller i etterspørselen. En finsk undersøkelse avdekket imidlertid at etterspørselen der var mer sensitiv for prisreduksjoner enn for prisøkninger (15), og det er kanskje naturlig å anta at det samme vil være tilfellet i Norge.

Realistiske forventninger til fremtidig avgiftsnivå. I 1997 og 1998 ble tobakksavgiften hevet betydelig i Sverige, men av hensyn til økt grensehandel og smugling ble avgiftene senket igjen i 1999. Avgiftene på en pakke røyketobakk i Sverige tilsvarte i 2003 45 % av nivået i Norge, mens sigarettavgiften var 43 % av den i Norge. I Danmark var de respektive satsene 41 % og 60 % av nivået i Norge. I Danmark kom det en avgiftsnedsettelse på ca. 45 % fra 1.10. 2003. Reduksjonen var foranledighet av den kommende opphevingen av 24-timersregelen for turistimport av tobakk (3).

I Norge står vi fritt til selv å bestemme satsene for særavgifter og størrelsen på innførselskvotene, uavhengig av EU/EØS-regelverket. I en åpen økonomi vil likevel avgiftspolitikken være påvirket av utviklingen i EU. EU-kommisjonen har ment at ulike avgiftsregimer medlemslandene imellom har vært til hinder for et effektivt fungerende indre marked. Harmonisering av særavgifter har derfor vært et sentralt anliggende for direktivene om tobakk, selv om frihandelshensyn ikke lenger er enerådende for EUs avgiftspolitikk. EU står nå fremfor en utvidelse med ti nye medlemsland. I disse landene er tobakksavgiftene gjennomgående lavere enn dagens gjennomsnitt for EU, og dette vil bidra til å sette ytterligere press på disse avgiftene. Dessuten er det sannsynlig at den forestående utvidelsen av turistkvoten i Sverige og Danmark vil stimulere til lavere prisnivå i våre naboland. Den planlagte kapasitetsøkningen på E6 gjennom Østfold vil i tillegg bidra til å forkorte reisetiden til Svinesund. I denne situasjonen vil en økning av tobakksavgiftene i Norge være lite realistisk. Helseproteksjonistene her i landet må derfor sannsynligvis innta en mindre ambisiøs målsetting som går ut på å opprettholde – og ikke øke – dagens avgiftsnivå.

Usikkerhet i beregningen av grensehandel og avgiftsfri handel. I tidsserien for registrering av det uregistrerte forbruket er det flere svakheter. For det første bygger informasjonen utelukkende på rapportering fra dagligrøykere. I vår beregningsperiode utgjorde denne kategorien ca. 73 % av alle røykerne. Den resterende gruppen – av-og-til-røykerne – har imidlertid et så lavfrekvent forbruk at de ikke vil ha en utslagsgivende effekt i beregningen av forsyningskildenes størrelse. Tabell 3 viste dessuten at forbruksintensitet ikke var assosiert med forsyningskilde.

En annen svakhet er brudd i tidsserien for svaralternativer for forsyningskilde. Fra 1997 er det ikke lenger mulig å avlese størrelsen på taxfreeomsetningen direkte. Vi må derimot gå ut fra at det meste av det som oppgis å være kjøpt i «utlandet ellers» er kjøpt avgiftsfritt.

Basert på selvrapportering fra dagligrøykere ble svenskehandelen av sigaretter og røyketobakk beregnet til ca. 735 tonn. Tobakksindustriens felleskontor har utført egne beregninger av grensehandelen, basert på salg fra J.L. Tiedemanns Tobaksfabrik AS i Sverige og svenske tobakksvirksomheters salg til grensehandelsbutikker. Gjennomsnittlig årlig salg til nordmenn i Sverige for perioden 1997 – 2001 ble beregnet til 520 tonn (16). Dette er drøyt 200 tonn eller 29 % lavere enn vårt anslag. Forskjellen på 29 % kan være en indikasjon på hvor mye av svenskehandelen som foregår som avgiftsfri reiseimport fra flyplasser og på Sandefjord–Strømstad-fergen utover det som selges i grensedistriktene (ca. 71 %).

Konklusjon

Minst en firedel av forbruket av sigaretter og røyketobakk kommer fra uregistrerte forsyningskilder, og andelen vil sannsynligvis fortsette å øke. Dette vil sette avgiftsnivået under press. En avgiftsnedsettelse vil imidlertid øke den innenlandske etterspørselen, ha liten eller negativ effekt på statens delproveny fra tobakk og ventelig være uten særlig virkning på taxfreeimport og grensehandel av tobakk. Selv om prisforskjellen på tobakk overfor våre naboland skulle bli mindre, må vi anta at handlemotivet for tobakk fortsatt blir utløst når nordmenn likevel er i Sverige for å kjøpe kjøttvarer.